唐志军PPP是投融资的灵丹妙药吗

唐志军：PPP是投融资的灵丹妙药吗

近期，PPP之花在中国大地上如火如荼地盛开。所谓PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设或公共服务供给。合作各方以PPP模式运作某个项目时，首先通过协议的方式来明确双方的权利和义务、明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设项目和公共服务的供给摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。也就是说，在PPP模式下，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同来承担建设责任、分担融资风险和参与运营管理。　　因此，从理论上来说，PPP模式一方面可以缓解政府在基础设施建设和公共服务供给中的资金压力、并提高建设和运营效率；另一方面，也有助于社会资本进入公共行业，为庞大的社会资本寻找到一个拥有稳定收益的投资渠道和投资机会。尤其是，在我国目前地方政府债务高企、“三期叠加”的宏观环境下，PPP推广应用所带来的社会和经济效应会更大。正是看中了PPP可能带来的良好效应，从某种程度上来讲，PPP成为了管理层和地方政府眼里的“一石二鸟”的政策工具：中央政府指望PPP成为为了稳定经济增长、扩大民生支出、拓展社会资本投资渠道的灵丹妙药；地方政府则指望PPP能改变市政建设项目和公共服务供给的投融资模式、减少风险的同时提升效率和增加供给、同时成为化解地方债务的一种备选工具。

于是，双方一拍即合，在加紧出台相关政策的同时，在实践层面大力推行PPP。在中央层面，自2014年9月份以来，国务院、国家发改委、财政部、国家开发银行等部门相继出台了一系列政策措施，旨在推动PPP的广泛应用。在地方层面，12月22日，湖南省发布30个PPP示范项目总投资额583亿元；12月6日，长沙县政府一次推出21个PPP示范项目，总投资额约408亿元；截至目前，福建公布28个PPP试点推荐项目，总投资1478亿元；青海推介80个PPP项目，总投资达1025亿元；安徽发布PPP项目共42个，总投资达710亿元；江苏公布15个PPP试点项目总投资额约875亿元；重庆公布首批重大PPP项目，总投资超千亿元；安徽发布首批PPP项目，总投资709亿元；吉林省挑选出符合试点条件的项目7大类13项，现已上报财政部……　　似乎，一时间，PPP如大海潮涌，不可抵挡。　　然而，不过，上述的PPP的良好效应仅仅是从理论层面来说的。在实践中，则由于多重因素的影响，PPP并不必然回带来良好的经济和社会效益。　　首先，就PPP在我国的实践历史来看，它在解决基础设施建设资金方面起了一定的作用，但也引发了许多问题。在我国，其实自20世纪80年代中期开始，以BOT、BT为代表的PPP模式就被引入了基础设施领域。到2000年左右，包括广州白天鹅酒店、北京国际饭店、广西来宾第一电厂、沈阳的自来水项目、上海浦东大桥项目等都是以PPP形式来建设和运营的。2003年到2008年这五年里PPP项目量非常大，包括兰州自来水项目、北京地铁四号线、国家体育场(鸟巢)PPP项目、浦东自来水厂股权转让项目等。而2010年以来，PPP内涵外延不断拓展、延伸，PPP模式应用范围不断扩大，涉及新型城镇化建设、破解地方融资平台的债务问题，以及提供公共产品或服务领域，包括安置房、小城镇综合开发、智慧城市、公立医院项目、交通基础设施、水利水务、港口、机场、监狱、垃圾处理、污水处理、政府办公楼等等。不过，在实践中，亦出现了不少问题：一是民资和外资的参与热情不高，真正通过BOT、BT、TOT等PPP模式的建设项目并不多。二是出现了很多纠纷，如泉州刺桐大桥、清源华衍水务所承担的苏州工业园区行政区域内自来水、污水厂网建设和运行管理项目、北京中美华医投资管理有限公司所采用私人部门委托管理公立医院(OMM)项目都在运营中出现了契约履行、价格争议、利益分成等纠纷。　　其次，PPP要发挥其应有的作用和效力，需要较苛刻的前提条件来支撑。只有满足了这些条件，PPP才有可能带来预期效益，否则，将会带来诸多问题。一是PPP需要比较完善的法律法规。从国际经验看，PPP模式有一整套完整的管理框架体系，尤其是要求法律保障体系要健全。要就项目的合法性、合同的有效性、价格的变更性、投资的追加性、利益的补充性、股权的转让性等方面做出详细的规定。然而，目前，我国还缺少相关法律。二是PPP对项目的要求较高。一般而言，PPP项目的投资额较大、回报期长，因此，需要PPP项目有着较为稳定的、可持续的收入流，有一定回报能力、运营中可产生现金流。“如果项目本身的收入流较弱，则要求注意构造较好的长期盈利模式，提供灵活的政策和有力度的激励措施，包括：最低经营收入保证--为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务，如电厂、水厂等；或者在现金流大幅度下降时，政府给予适当的补贴，如隧道或公路交通等；授予经营现有收费设施的专营权；准许项目公司在授权范围之内开展符合公司利益的延展开发等(贾康)”。三是ppp要求有着较高的专业管理知识和较强的监督能力。在PPP项目运营管理过程中，民资一方可能会为了自己利益而擅自提高价格、转嫁成本、索要补贴，政府也会采用某些机会主义行为(如迟延支付、修建竞争性项目等)。此时既需要监管者有着较强的专业知识，能识别运营方、政府的“诡计”；也需要监管者有着较强的监管能力，既防止那些没有条件的项目采用PPP模式，也防止运营方的服务质量下降，还防止政府的迟延支付以及地方政府和企业联合骗取中央财政等行为。　　第三，要发挥PPP的应有效益，还要谨防PPP模式的隐藏成本行为、警惕地方政府扩张的二次冲动；也要谨防公共产品的成本核算、警惕纳税人后续支出的大幅增长。当前，承受经济增长下滑的压力，地方政府有着较强的投资驱动，以确保经济增长和在GDP竞争中保持争先位置。然而，问题是，地方政府所背负的政府性债务不可谓不高，地方债务风险已经较高，需要严肃对待。而一旦大面积推广PPP，地方政府就可以走表外业务，将中央政府已经压下去的基建项目改头换面，以PPP的形式包装后重新上马，从而很巧妙地将建设成本隐藏起来，导致债务规模越来越大、债务风险越来越高。因此，要警惕地方政府大搞土木工程，出现这一届政府请客、后十届政府买单的情况。此外，还需警惕PPP的价格转嫁行为。PPP的突出特点是公共部门向私人部门转移风险，私人部门向公共部门提供现金，政府不出钱，企业出资金。而企业天生是追逐利润的。当企业以信贷资金投入公共产品和公共服务的建设中时，它不仅需要偿付银行的利息，还需要获取一定的利润，这样，必然会以包括利息在内的全部成本来核算公共产品和公共服务的成本，从而造成公共产品和公共服务的成本过高。一旦成本过高，必然会通过价格传导转嫁给消费者，从而引发消费者的福利损失。甚且，运营企业还会以各种名义来延长收费时间和提高收费价格，典型的例子就是国内的以BOT等PPP模式所建设的高速公路，这些高速公路在获取暴利、极大的损害消费者利益的同时，还在以各种理由延长收费期限！　　总的来说，在我看来，PPP非灵丹妙药，既不能包治地方政府资金紧张之病，也不能根治其债务风险之疾，而且，它的推广使用还可能因为条件不具备而引发许多新问题。鉴于此，我呼吁，在推广PPP时要用其善、避其弊；要正视其风险、规范其行为、搞好其条件基础，而不能把PPP当成灵丹妙药，一窝蜂而上；更不能将PPP当成地方政府解套债务风险的工具。　　唐志军为经济学博士，湖南科技大学商学院副教授

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